La pregunta plantea un tópico de relevancia para entender qué es la inaplicabilidad o qué comprende su dimensión de control, cuestión que interesa no solo al propio Tribunal Constitucional (TC), sino que también a los litigantes que se presentan ante él. En la doctrina existe un contundente acuerdo para afirmar que la acción de inaplicabilidad no es un amparo de derechos fundamentales. A lo más, esta acción ha sido calificada como un amparo “imperfecto” de derechos fundamentales, en el entendido de que una eventual sentencia estimatoria de inaplicabilidad puede llegar a provocar que se enmiende una resolución judicial en la gestión judicial pendiente, lo que indirectamente protegería derechos fundamentales amagados inicialmente por la resolución que aplicó el precepto legal.
Sin embargo, la premisa se encuentra mal formulada, pues está concebida en términos absolutos. De otra manera, ¿cómo se explica en las acciones de inaplicabilidad la casi unánime invocación de vulneraciones a derechos fundamentales como vicio de inconstitucionalidad? Cuando el Tribunal Constitucional ordena la inaplicación de un precepto legal por vulnerar un derecho fundamental, ¿no lo está amparando?
Probablemente la inexactitud se produce por dos cuestiones que resulta necesario atender. Primero, la afirmación contiene una premisa implícita que admite comparar a la inaplicabilidad con el amparo constitucional que existe en otras latitudes, tales como España; este, a diferencia del caso chileno, controla la constitucionalidad de resoluciones judiciales. En cambio, la inaplicabilidad tiene un objeto distinto, a saber, el control de constitucionalidad recae sobre los efectos de la aplicación de un precepto legal y, por lo mismo, es un control de normas, no de actuaciones judiciales.
La segunda cuestión consiste en dilucidar si un mecanismo de control de normas puede ser concebido como un amparo de derechos fundamentales, entendido este último en la acepción que atiende a su finalidad y no al objeto controlado. Para el caso de la inaplicabilidad, la respuesta es afirmativa y se ve particularmente reforzada por la naturaleza concreta del examen que ejerce el tribunal.
Buena cuenta de estos elementos se evidencia en una sentencia dictada el 9 de mayo que declaró inaplicable el artículo 12 de la Ley N° 17.322. Este precepto permite decretar el apremio de arresto en contra del empleador que no consignare las cotizaciones previsionales de sus trabajadores, sus reajustes e intereses penales. El fundamento principal para acoger el requerimiento fueron las circunstancias particulares del caso, a partir de las cuales la aplicación del precepto legal vulneraba diversos derechos fundamentales.
En efecto, sin poner en entredicho la constitucionalidad en abstracto de la norma, la sentencia rol N° 14.163 tuvo en consideración que el precepto legal sería aplicado a una persona de 86 años, jubilado, con un único ingreso mensual correspondiente a la pensión garantizada universal ($193.917), sin bienes, que padecía múltiples patologías, con funcionalidad limitada y dependencia absoluta para sus actividades de vida. Asimismo, el proceso de cobranza se había iniciado después de 11 años desde que se devengara la deuda. Al ser requerido de pago, el actor enteró el capital demandado, pero no así sus reajustes e intereses. Al no existir bienes para el embargo, el juez de cobranza procedió a apremiarlo con arresto, al menos en tres oportunidades, entre los años 2017 y 2021.
La sentencia reconoce que entre el arresto y el pago de las cotizaciones previsionales existe una relación de medio a fin, pero que, en el caso concreto, resulta inidóneo para la obtención del pago de la obligación, atendida la imposibilidad física y patrimonial en la que se encuentra el deudor para satisfacerla. El precepto legal permite que el arresto sea concebido y aplicado “para todos los casos de una manera inflexible y ciega a circunstancias particulares que puedan ameritar poner en duda su necesidad y su justicia”, impidiendo “algún grado de modulación judicial para ponderar su perentoriedad según las particulares circunstancias del caso” (c. 20). El tribunal estimó, en consecuencia, que el efecto de aplicación del precepto legal era la vulneración de los derechos constitucionales a la vida e integridad física, el derecho a un procedimiento racional y justo, y a la libertad personal del requirente.
Como se puede apreciar, lo examinado fue la regla legislativa que manda al juez a decretar apremios, cumplidos ciertos requisitos objetivos. A juicio de la mayoría del tribunal, es ese diseño legislativo —no la actuación del juez— el que resulta contrario a la Constitución. Ello lo demuestra comparándolo con otro diseño legislativo análogo, contenido en la Ley N° 14.908, que sí habilita al juez a considerar las circunstancias especiales del deudor alimentario al momento de decretar una orden de arresto. Así, el tribunal demuestra que existe para el legislador una opción más benigna a la afectación de los derechos fundamentales.
La disidencia sostuvo que la inaplicabilidad no era un amparo de derechos fundamentales, por lo que procedía el rechazo de la acción. En una argumentación de tipo abstracto, reafirmó la constitucionalidad de la medida de apremio como garantía del derecho a la seguridad social, citando la abundante jurisprudencia previa del Tribunal Constitucional. Adicionalmente, acusó que el conflicto planteado escapaba a la competencia propia de la magistratura, pues lo impugnado era la orden de arresto y no el precepto legal, atribuyéndole a la inaplicabilidad la naturaleza de un amparo de derechos fundamentales1. Asimismo, definió a la inaplicabilidad como “un cotejo jurídico entre el precepto legal objetado y la Carta Fundamental”, quedando fuera de su competencia conocer cuestiones fácticas desvinculadas del precepto legal, para las cuales no existe término probatorio, como sería determinar la situación económica y de salud del requirente.
Hubo una prevención a la disidencia que añadió que la vía idónea para que el requirente obtuviera el amparo de sus derechos es la acción de amparo del artículo 21 de la Constitución. Esto, por cuanto puede reclamar en esa sede la ilegalidad del arresto por contravención a los tratados internacionales de derechos humanos.
Como se puede apreciar, ambas disidencias plantean la necesidad de delimitar el objeto de control de la inaplicabilidad, así como también definir el carácter concreto de la acción, lo que lleva a la siguiente pregunta esencial: ¿qué debe entenderse por control normativo concreto? O ¿cómo la ley puede ser controlada en concreto?
La sentencia logra dar respuesta, satisfactoriamente, a ambas preguntas. Primero, tal como ya se señaló, limitando el objeto controlado a la ley: lo examinado es la forma en que el legislador ha dispuesto que se debe decretar una orden de apremio en un juicio de cobranza laboral. Y, segundo, no cuestionando el precepto en abstracto, sino solo en una de sus hipótesis de aplicación, la cual se encuentra determinada por las circunstancias jurídico-procesales de la gestión judicial pendiente, a saber, que la persona que reviste la calidad del demandado o ejecutado se encuentra en una situación de imposibilidad absoluta para cumplir la voluntad legislativa, deviniendo esta última en una disposición irracional e injusta que no se ordena al fin constitucionalmente legítimo que previó el legislador en el precepto legal. En otras palabras, la situación fáctica distorsiona los efectos esperados de la norma y, por lo mismo, ambos elementos están estrechamente relacionados.
Por otra parte, la inexistencia de un término probatorio no impide al tribunal apreciar en su conjunto los hechos incontrovertidos que constan en la gestión judicial pendiente, o que se han acompañado al expediente de inaplicabilidad, para el solo efecto de determinar el alcance del efecto inconstitucional de la aplicación de la norma. Esto no es una anomalía, pues también se verifica en la acción de protección y el amparo, respecto del control de actos y omisiones.
En cuanto al segundo voto disidente, este apunta al ejercicio del control de convencionalidad por los jueces ordinarios. Empero, no resulta coherente con el reparto de competencias que dispone el texto constitucional: el juez puede inaplicar una ley (con su especificidad y claridad de subsunción) para aplicar una disposición de un tratado internacional de derechos humanos (con el lenguaje tan o más abierto que el de la Constitución). Este ejercicio termina teniendo el mismo efecto de la inaplicabilidad: privar de sus efectos al precepto legal en un litigio particular. ¿Qué espacio le queda al TC para ejercer la atribución del artículo 93 N° 6 de la Constitución?
La sentencia comentada demuestra que la inaplicabilidad no es un amparo “imperfecto”, sino que “perfecto”, por cuanto ocupa un espacio de control de actos (normativos) de una función del Estado, como es la legislativa, empleándose como garantía para los derechos constitucionales de las personas. Bajo este entendido, la inaplicabilidad debe ser interpretada de una forma que permita el total despliegue de su eficacia. Esa fue la intención del constituyente de 2005 y hasta ahora el tribunal ha sabido custodiar lealmente esa voluntad democrática.
1La parte petitoria del requerimiento solicita que se declare inaplicable la orden de arresto emitida por el juzgado de cobranza. Sin embargo, el cuerpo del escrito indica claramente que la impugnación se dirige en contra de un precepto legal. Esta cuestión no fue óbice para que el requerimiento fuera declarado admisible. De hecho, no hay votos disidentes en esa etapa procesal que así lo hayan observado. La explicación se encuentra en que el tribunal siempre se ha caracterizado por tener una inclinación en favor del requirente (principio “pro requirente” o “pro persona”), sea este persona u órgano legitimado. Esta actitud ha hecho viable el derecho de acceso a la justicia constitucional, especialmente del litigante no especializado. En este entendido, el tribunal verifica, mediante un estudio íntegro del escrito, si el conflicto constitucional está bien planteado y es inteligible, lo que se ordena al fin último de asegurar la efectividad de la acción de inaplicabilidad como un mecanismo de garantía del principio de supremacía constitucional. Este fin constitucional no puede quedar subordinado a un estrecho formalismo. Por lo mismo, llama profundamente la atención que un elemento de esta naturaleza haya sido traído a escrutinio en la etapa de fondo.
Catalina Salem Gesell, es profesora investigadora del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del Desarrollo.
