Columna de opinión publicada por el Profesor Sergio Verdugo, Investigador del Centro de Justicia Constitucional, en El Mercurio el pasado martes 8 de diciembre.
El uso del poder de reforma de la Constitución para incorporar disposiciones transitorias con el objetivo de eludir las limitaciones impuestas por la Carta Fundamental es cuestionable. Como cualquier otro poder ejercido a través de instituciones políticas, debe ser realizado de buena fe. No debe ser utilizado para dañar la estructura constitucional de poderes ni para desconocer limitaciones constitucionales explícitas. Se trata de un tema relevante en el Derecho Comparado.
Por ejemplo, en Hungría, el año 2012 la Corte Constitucional de dicho país invalidó algunas disposiciones transitorias incluidas en la Constitución (Decisión 45/2012), argumentando que el Parlamento, que posee facultades para dictar reformas constitucionales, había excedido sus competencias (ultra vires). La Corte estimó que varias de las normas aprobadas eran de naturaleza permanente (y no meramente transitoria). Cuando la Constitución fue dictada, el poder constituyente había creado un sistema unitario de normas constitucionales que poseían una jerarquía superior, el que debía servir como fundamento al sistema jurídico. Las disposiciones transitorias infringieron la unidad de la Constitución al incorporar normas que, produciendo efectos continuos relevantes, no modificaron explícitamente su texto permanente. La Corte estimó que, sin perjuicio de la intención del Parlamento, las disposiciones transitorias aprobadas tenían un estatus ambiguo en el sistema jurídico que no podía ser equivalente al de las normas permanentes.
Por supuesto, el caso chileno tiene diferencias respecto del caso húngaro. En Hungría, las disposiciones transitorias eran parte de la agenda de Viktor Orbán para, por ejemplo, intervenir las cortes y perseguir a sus enemigos políticos, una agenda que ha buscado consolidar la hegemonía del partido gobernante. En Chile, las disposiciones transitorias no han sido utilizadas para perseguir a adversarios políticos ni para alterar la independencia judicial, por ejemplo. Sin embargo, ni en el caso de Hungría ni en el caso chileno el poder de modificar la Constitución mediante disposiciones transitorias se ha hecho de buena fe.
En Chile, el precedente político que las prácticas parlamentarias asociadas a la dictación de disposiciones transitorias pueden dejar es permitir que el Congreso imponga al Presidente cualquier norma si consigue la aprobación de los tres quintos de los legisladores en ejercicio, sin importar su contenido, incluso en casos donde el texto permanente ha regulado procedimientos explícitos, como ocurre con la iniciativa exclusiva en materia de seguridad social. El efecto incremental de estas prácticas es amenazar con alterar cuestiones esenciales de la Constitución vigente y, en otros casos, alterar las reglas permanentes sobre la Convención Constitucional. Así, como en Hungría, el caso chileno muestra un uso abusivo del instrumento.
Si un principio constitucional estructural es alterado sustantivamente, entonces debe utilizarse un proceso constituyente más exigente. Cuando no se sigue un procedimiento exigente, se puede recurrir a la doctrina de las reformas constitucionales inconstitucionales. Así, por ejemplo, en Nicaragua, la Corte Centroamericana de Justicia sostuvo que las enmiendas que desnaturalizaban el régimen presidencial acercándolo más a una lógica parlamentarista debía seguir un proceso de reemplazo constitucional. En el caso de Chile, si podemos identificar un conjunto de prácticas parlamentarias cuyo efecto es la modificación de cuestiones elementales del presidencialismo chileno, entonces tiene sentido utilizar dicha doctrina para frenar aquellas disposiciones transitorias que amenazan con alterarlo sustantivamente. Ello se debe a que el efecto acumulado de dichas prácticas parlamentarias arriesga con volver irrelevantes cuestiones esenciales del presidencialismo chileno, el sistema presidencial, reconocidas en la parte permanente.
Así, si el Congreso quisiera insistir en una modificación a la forma de gobierno, debiera modificar derechamente, de manera explícita y formal, las normas permanentes mediante el procedimiento y el quorum establecido en la Constitución para hacerlo.
Yaniv Roznai, Harry Radzyner, IDC Herzliya (Israel).
Sergio Verdugo, Universidad del Desarrollo.
