«…Se trata de un argumento constitucional forzado que razona desde el derecho a la seguridad social y no desde el derecho a la protección de la salud. Por lo demás, la distinción—también forzada— entre ‘seguridad social’ (bien jurídico) y ‘derecho a la seguridad social’ (referido a su titularidad), puesto que el derecho (como facultad subjetiva de su titular) no puede separarse de su contenido marcado, precisamente, por el bien jurídico que se trata de satisfacer…»
El 1° de abril pasado se dictó la sentencia Rol 15.180-2024 por la cual el Tribunal Constitucional (TC) acoge el requerimiento de inconstitucionalidad presentado por varios senadores respecto de una indicación parlamentaria (N° 8), propuesta por otros cinco senadores al artículo 3° del proyecto de ley modificatorio de distintos aspectos del D.F.L. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud que, además, regula otras materias vinculadas al derecho a la protección de la salud (Boletín N° 15.896-11).
Este proyecto, comunicacionalmente, ha sido denominado “ley corta de Isapres”. El Mensaje del Presidente de la República que le dio origen señala, entre sus fundamentos, “el cumplimiento de la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema” y “el impacto del fallo en la estabilidad financiera del sistema de salud”.
En efecto, a raíz de la dictación de la sentencia dictada por la Corte Suprema, en noviembre de 2022 (Rol N° 16.630-2022), en un recurso de protección y en otras causas acumuladas, se ordenó a las Isapres recurridas ajustar sus cobros a la Tabla Única de Factores, fijada por Circular IF/ N° 343, de la Superintendencia de Salud, del año 2019. Así, el máximo tribunal dejó sin efecto las tablas de factores aplicadas hasta entonces y dispuso la devolución de los excesos percibidos por sobre el parámetro de 2019 en calidad de excedentes de cotizaciones.
El artículo 3° del proyecto de ley a que se refiere el Boletín N° 15.896-11 contempló la obligación de las Isapres de presentar el plan de devolución de tales excesos (o “deuda”, como la denomina el Mensaje) regulando, también, la intervención que le cabría a la Superintendencia de Salud. La indicación N° 8, impugnada de inconstitucionalidad, incidía en la forma precisa del cálculo de “dicha deuda” facultando a las Isapres para distribuir los cobros en exceso “a prorrata entre los afiliados cuyos pagos fueron superiores a los que se hubieren realizado de haberse empleado la Tabla Única (…)”. En otras palabras, introducía la “mutualización”, que es una forma propia de asumir el riesgo cuando se trata de contratos de seguros.
La referida técnica de reembolso tuvo su origen en la propuesta de la comisión transversal de expertos, de octubre del año pasado, convocada por la Comisión de Salud del Senado, presidida por uno de los requirentes de inconstitucionalidad: el senador Juan Luis Castro. Esta propuesta, según da cuenta la tramitación legislativa, fue parcialmente acogida por el Ejecutivo “dejando fuera los elementos más esenciales que permiten hablar de un verdadero equilibrio financiero en favor de los afiliados”, como señaló el senador Gahona durante el debate. Entre los elementos no acogidos por el gobierno estaba la mutualización de la deuda, que tendía a salvaguardar la estabilidad financiera del sistema de salud.
De esta manera, al presentarse el requerimiento ante el TC se tenía conocimiento de que el Ejecutivo no estaba de acuerdo con la mutualización en el pago de la deuda por las Isapres. Por lo mismo, fundar la inconstitucionalidad en que se había infringido la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, inevitablemente, conducía a que, si se dictaba una sentencia estimatoria, esa modalidad de pago fuera definitivamente sustraída del debate parlamentario, pues sería ilógico que el Presidente de la República presentara una indicación sobre una materia que ya había desconocido la opinión de los expertos.
Pero, en fin, se llevó el asunto al TC en tales términos que este debió circunscribir su pronunciamiento a dos cuestiones exclusivamente formales: a) si la indicación parlamentaria cuestionada atropellaba la atribución exclusiva de ley del Presidente de la República en relación con normas de seguridad social o que incidan en ella (art. 65, inciso cuarto, N° 6 de la Constitución Política) y b) si al aprobarse dicha indicación en el Senado, se había vulnerado el quorum atingente a este tipo de normas según el artículo 19 N° 18°de la misma Carta.
El TC se pronuncia solo sobre el primer punto, descartando, por consecuencia, el segundo. No deja de razonar, no obstante, sobre los efectos que el proyecto de ley analizado tendrá en el sistema de protección de la salud de la población (considerando 9°), lo que es propio de un examen de constitucionalidad abstracta como el que se solicitaba, en el que deben ponderarse cuidadosamente los efectos de la sentencia estimatoria.
El fallo considera que lo que involucra la indicación impugnada es un sistema completo de salud previsional, y no solo el pago de una deuda “civil”, desconociendo que existen otras fuentes de deudas. Este es el caso de las deudas“legales”(como las que impone la Ley N° 17.322), configuradas, como en este caso, en base al incumplimiento de la ley que facultó a la Superintendencia de Salud para fijar una Tabla Única de Factores. Luego, aplicar una lógica de derecho privado para resolver un tema constitucional llama la atención.
La argumentación que precede se une a un análisis conjunto del derecho a la protección de la salud y del derecho a la seguridad social, como lo había señalado la jurisprudencia previa de la magistratura constitucional, lo que no es lo mismo que sostener la existencia de derechos que tienen un “área común” (considerando 21°), interpretación que no se concilia con la Observación N° 14 del Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que determina el contenido normativo de este derecho sin referencia a la seguridad social. Se trata, por ende, de un argumento constitucional forzado que razona desde el derecho a la seguridad social y no desde el derecho a la protección de la salud.
Por lo demás, la distinción —también forzada— entre “seguridad social” (bien jurídico) y “derecho a la seguridad social” (referido a su titularidad), puesto que el derecho (como facultad subjetiva de su titular) no puede separarse de su contenido marcado, precisamente, por el bien jurídico que se trata de satisfacer.
Finalmente, desde la teoría de la argumentación constitucional llama la atención que la sentencia no haya recurrido al criterio de la integración armónica de los preceptos fundamentales, a diferencia de lo que hace el voto disidente. El efecto de restringir la iniciativa parlamentaria respecto de la forma de cumplir la deuda de las Isapres con sus afiliados impacta directamente en la forma cómo se ejerce nuestra vida democrática (art. 4° de la Constitución Política), así como en el reparto de competencias entre los órganos colegisladores (art. 7° de la misma Carta). Estas consideraciones obligaban a interpretar la iniciativa exclusiva del Presidente de la República con particular estrictez. Con mayor razón, cuando se conocía, de antemano, cuál había sido su juicio sobre la materia comprendida en la indicación impugnada.
Marisol Peña Torres, directora del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del Desarrollo.
Fuente: El Mercurio Legal
