Sergio Verdugo, Investigador del Centro de Justicia Constitucional de la Facultad de Derecho, Publicada el sábado 06 de junio 2020 en el diario La Tercera.
Esta semana el Congreso despachó la norma que pone límite a la reelección para cargos de elección popular, en específico para los cargos de los y las candidatas al Senado, a la Cámara, a las municipalidades, a los concejos municipales y los consejos regionales. Aquí, Javier Couso (Universidad Diego Portales), Julieta Suárez-Cao (Universidad Católica), Sergio Verdugo (Universidad Del Desarrollo), y Mireya Dávila (Universidad de Chile) analizan las ventajas y desventajas de la iniciativa.
A pesar de que el límite a la reelección se viene tramitando desde el primer gobierno de Michelle Bachelet, es decir, hace 14 años, este debate tomó un nuevo aliento con el estallido social de octubre y ahora se instauró con su despacho a ser ley a solo cinco meses del plebiscito. El pasado miércoles la Cámara aprobó el límite a la reelección de autoridades, estipulando así que las diputadas y diputados podrán ser reelegidos sucesivamente hasta por dos períodos; los senadores hasta por un período. En el caso de las y los alcaldes, se aprobó que puedan ser reelegidos sucesivamente en el cargo hasta por dos períodos. Lo mismo operará para los concejales.
Pero ¿qué ocurre en otros países? Existen algunos precedentes internacionales. México, Ecuador y Costa Rica, son otros ejemplos regionales donde se ha elegido limitar la reelección de parlamentarios. Años atrás el Congreso Nacional encargó un estudio comparativo a Biblioteca del Congreso que indicaba que la norma en general era la reelección inmediata o indefinida. El informe concluía que “en los países con sistemas presidencialistas, el paradigma político estadounidense, que sirvió de base para el establecimiento de las democracias latinoamericanas, permite la reelección indefinida de los miembros del Congreso; de esta manera, la gran mayoría de los países de la región no cuenta con restricciones en este ámbito. En aquellos países con sistemas parlamentarios, la reelección de los miembros del parlamento tampoco posee restricciones”. Así, lo ocurrido esta semana puede ser o un referente para el futuro político del país, un fin a uno de los paradigmas del presidencialismo, o solo un paréntesis frente a una tradición que apunta más hacia las reelecciones sin límites.
Para analizar el momento que vivimos cuatro expertos Javier Couso, Julieta Suárez-Cao, Sergio Verdugo, y Mireya Dávila aportan con sus reflexiones al respecto.
Javier Couso: “Es una restricción del campo de decisión democrática de los ciudadanos”
El abogado constitucionalista Javier Couso declara tener “una mirada divergente del sentido común del momento” y expresa escepticismo respecto a la propuesta de limitar la reelección de parlamentarios y parlamentarias. Para el académico de la Universidad Diego Portales esto es algo que suena bien en abstracto, tal como lo fue el voto voluntario, pero en términos teóricos sería “una restricción del campo de decisión democrática de los ciudadanos”. Además, cree necesario recalcar que las personas son reelectas por la propia ciudadanía.
Por otro lado, Couso explica que es muy diferente limitar la reelección de la figura del Presidente de la República, para así evitar “todos los impactos potencialmente autoritarios”, que la de órganos pluripersonales como lo es el Parlamento. “Por la sencilla razón de que, normalmente, los parlamentos tienen 100, 200 hasta 500 personas, como es el caso de Estados Unidos”.
A su parecer, es extraño que se de ahora este debate y a solo meses de un proceso constituyente en el que justamente se va a “evaluar si queremos un sistema parlamentario, semipresidencial o presidencialista”. De esta manera, Couso afirma que “la decisión sobre prohibir o no la reelección indefinida de parlamentarios, por supuesto que, asume que va a haber un sistema presidencialista y no uno parlamentarista o semipresidencialista, donde no tendría la misma lógica que se está buscando”. Lo que haría de este proceso algo mucho más lógico en un escenario donde no existiera la posibilidad de un proceso constituyente.
El abogado recalca que “la experiencia comparada es que los países que lo han hecho no han mejorado, particularmente, el nivel de sus parlamentos”, como es el caso de México o Ecuador. Y por contraste, en Uruguay, que a su parecer es “la democracia más vibrante de América latina, la más competitiva, con más participación”, jamás ha existido tal prohibición.
Para el constitucionalista, esto es una mala idea que solo va a volver más poderoso al poder ejecutivo “que en Chile ya es el principal legislador, porque tiene el control de la agenda del Congreso”. De esta manera, es este mismo órgano el que se vería debilitado al no poder desarrollar figuras que le puedan contrarrestar el poder al o la Presidenta.
Couso finaliza dando cuenta de algo, a su parecer, paradojal, ya que “los parlamentarios estén a punto de transformar al Congreso, el lugar donde trabajan, en un lugar que va a ser aún más débil en el proceso legislativo en Chile de lo que ya lo es. Hoy día, el Poder Ejecutivo en Chile es el gran legislador, con esto va a serlo aún más. No va a tener contrapeso”.
Julieta Suárez-Cao: “No debemos soslayar la importancia de la señal que envía una clase política desprestigiada a una ciudadanía hastiada”
La académica de Ciencia Política de la Universidad Católica, Julieta Suárez-Cao señala que dado que “la posibilidad y la imposibilidad de la reelección pueden ser pensadas en tanto reglas que generan incentivos diversos en los actores políticos. Así, para la literatura especializada, como los representantes quieren ser reelecto/as serán responsables ante la ciudadanía para mantenerse en el poder, con lo cual se promovería la rendición de cuentas, a la vez que adquirirían expertise pública y legislativa”.
Agrega que “sin embargo, también hay un consenso amplio acerca de los beneficios de los límites en los mandatos, porque se presupone que la ventaja de los incumbentes puede tener efectos nocivos sobre la competencia plena entre las opciones políticas”.
Por esto Suárez-Cao sostiene que la reelección sin límites “tiende a inclinar la cancha a favor de quienes ya ocupan las posiciones de poder, impidiendo la circulación de las élites y dificultando la renovación de la política. Los peligros de la reelección indefinida, usualmente teorizados para cargos ejecutivos, en un sistema electoral personalizado como el chileno se extienden también hacia los puestos legislativos”.
Suárez-Cao pregunta si es realista “esperar cambios profundos a partir de esta modificación en la normativa, puesto que lo más probable es que ni altere profundamente el balance de poder con el ejecutivo, ni cercene la responsabilidad legislativa y de gobierno (o lo que queda de ella). Es importante remarcar además, que estamos cerca de una eventual convención constitucional que debería pensar los límites de los mandatos en relación con otras reformas como la disminución de las prerrogativas legislativas presidenciales y la descentralización del poder político”.
Aunque la doctora en Ciencia Política por la Universidad de Northwestern, Estados Unidos, concluye que “más allá de las ventajas y desventajas de la limitación a la reelección, no debemos soslayar la importancia de la señal que envía una clase política desprestigiada a una ciudadanía hastiada, y la oportunidad de abrir espacios para grupos históricamente subrepresentados como las mujeres, las disidencias sexuales y los pueblos originarios”.
Sergio Verdugo: “El precio que nuestro sistema político pagará por la aprobación de esta reforma es demasiado alto”
Para el doctor en Derecho de la Universidad de Nueva York “la reforma constitucional que establece límites a la reelección de los parlamentarios es una mala noticia para nuestra democracia”. Explica, por otro lado, que aunque en sistemas presidenciales como el chileno hay “buenas razones para limitar la reelección de presidentes”, este razonamiento no se extiende a los parlamentarios. De esta forma, estas instituciones se tratan por separado y académicamente se diferencian.
“El límite a la reelección de parlamentarios devalúa el derecho de sufragio de los ciudadanos, reduce el accountability de nuestros legisladores, y debilita al Congreso al hacer más difícil la formación de una clase política profesional que pueda ganar experiencia e influencia”, según el académico de la Universidad del Desarrollo.
Señala que esto puede debilitar a los partidos políticos que para él son “el corazón de cualquier democracia representativa saludable”. Agrega también que la crisis política es “una crisis de credibilidad sobre nuestras instituciones representativas y sobre nuestros partidos” y que el camino apropiado sería fortalecer estas instituciones y dejar que ejerzan la función representativa que les corresponde.
“Lamentablemente, la reforma va en la dirección contraria”, reflexiona Verdugo. “Los parlamentarios tendrán menos razones para actuar representando los intereses de sus representados, y la asimetría existente entre el poder del Congreso y el poder del Presidente se agudizará”.
Verdugo argumenta que aquellos a favor de la reforma indican que es demasiado difícil para nuevos rostros políticos desafiar a aquellos candidatos incumbentes, pero explica que “existen otros mecanismos para mejorar la competitividad de las elecciones menos drásticos que la prohibición de la reelección”. Concluye que “el precio que nuestro sistema político pagará por la aprobación de esta reforma es demasiado alto”.
Mireya Dávila: “El límite a la reelección permite democratizar las redes políticas que se crean alrededor de estos representantes”
La académica del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile señala que “el límite a la reelección de congresistas, alcaldes y concejales tendrá importantes efectos en los partidos y el sistema político en su conjunto (…) esto reordenará la próxima competencia electoral en todos los niveles y permitirá el recambio político”.
Dávila reflexiona que la reforma es parte del conjunto de modificaciones que buscan “mejorar las reglas del juego democrático y su actividad esencial que es la política. Esta se suma a otras iniciativas como la ley de financiamiento de las campañas electorales y la ley de lobby. Igualmente, el reemplazo del sistema electoral binominal por uno proporcional trajo a esta instancia una mejor representación en el Congreso de la diversidad política en la sociedad que permitió una mayor competencia electoral y la renovación de cuadros políticos excluidos por el sistema binominal”.
La académica explica que los argumentos contra la reelección indicaban que esta medida limitaba la soberanía popular al impedir que los electores pudieran apoyar al candidato o candidata de su elección. Pero opina que “los diputados podrán estar hasta 12 años en su cargo y los senadores 16, tiempo suficiente como para representar apropiadamente los intereses de sus electores. A su vez, el límite a la reelección permite democratizar las redes políticas que se crean alrededor de estos representantes al ampliar la posibilidad de acceso de la ciudadanía a los respectivos círculos de influencia política”.
Añade que “además, si el liderazgo del parlamentario es lo suficientemente fuerte este podrá postular nuevamente en la siguiente elección. Igualmente, se señalaba que con esta medida se perdía la capacidad experta de aquellos que llevan más tiempo en el Congreso. Si bien es posible que se pierda parte de esta capacidad técnica, sobre todo en las comisiones parlamentarias, ésta se debería compensar potenciando la institucionalidad asesora del Congreso”. Por lo mismo cree que “la complejidad de los temas públicos hace necesario que éste cuente con un respaldo técnico asesor de primer nivel que pueda dialogar en igualdad de condiciones con los técnicos gubernamentales”.
Dicho todo esto, la académica, doctora y magíster en Ciencia Política de la Universidad de Carolina del Norte, Estados Unidos, opina que “queda pendiente resolver la implementación de esta ley en caso se introduzcan nuevos cambios como, por ejemplo, el exceptuar de esta reforma a las y los candidatos a alcaldes en las próximas elecciones, y los potenciales problemas procedimentales que deberá resolver el Servel”.
