Se acerca el plebiscito de Salida del domingo 17 de diciembre. Mientras tanto, el gobierno alista una campaña comunicacional, el oficialismo y la oposición toman sus posiciones respecto del «A favor» o «En contra».
En ese contexto, Diario Constitucional conversó con el abogado y decano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Desarrollo, Gonzalo Rioseco, sobre el proceso constitucional.
El abogado abordó su evaluación al proceso, los avances que eventualmente puede traer la propuesta de Carta Magna y su apreciación respecto a ciertas normas como el Estado Social y Democrático de Derecho, la modernización del Estado, entre otras.
El proceso constitucional se desarrolló de forma ajustada a Derecho tanto en los procedimientos que lo regulaban, como en el fondo, esto es, cumpliendo las 12 bases institucionales y fundamentales contenidas en el artículo 154 de la Constitución vigente y que representan el pacto político fundamental del “Acuerdo por Chile”. Destaco, además, que la discusión que se dio en ambos órganos fue ejemplar desde el punto de vista de la deliberación democrática. Todos pudieron presentar sus argumentos y ser escuchados, en un ambiente donde prevalecieron las virtudes cívicas.
Más que formular críticas, yo diría que un desafío permanente del proceso ha sido la comunicación efectiva de sus contenidos a una ciudadanía lejana, en esta oportunidad, al debate constituyente.
Me parece importante destacar que se trata de un texto constitucional que se hace cargo de nuestra historia reciente siendo bastante innovador en la forma de abordar los efectos disfuncionales que venían arrastrando ciertas instituciones. Por ejemplo, resulta muy interesante lo que se propone en sistema político con el objetivo de terminar con las inercias y parálisis legislativas, fortaleciendo al Congreso Nacional tanto desde el punto de vista de quienes lo integran, las instituciones que lo apoyan, la responsabilidad de los parlamentarios; y la forma en que se vincula con el Presidente de la República como colegislador. Se innova prácticamente en casi todos los órganos con autonomía constitucional, adaptando su institucionalidad a los nuevos desafíos de las democracias contemporáneas, tales como el crimen organizado o la corrupción.
En materia de derechos, destaco el fortalecimiento de las libertades; el reconocimiento de los derechos sociales con garantía jurisdiccional respecto de aquellas prestaciones que progresivamente vaya diseñando el legislador; y un catálogo de deberes constitucionales que reflejan normativamente el compromiso de todos los integrantes de la comunidad política con los fines permanentes de esta última.
Entiendo que, para un determinado sector, era relevante la eliminación de las leyes orgánicas constitucionales que existen en la Constitución vigente. La propuesta de nueva constitución acoge este requerimiento, de igual forma a como lo hizo el anteproyecto de los expertos, pero con el efecto de constitucionalizar muchas materias que hoy están reguladas en este tipo de leyes. Esto produjo un texto extenso y que, además, podría restar flexibilidad al debate legislativo.
Como he señalado, podría haber sido una constitución menos extensa; y, en algunas materias podría haberse prescindido de tratarlas a nivel constitucional, pues ya tienen una existencia legal. Pero son todas cuestiones prudenciales que, en todo caso, no afectan la coherencia del texto, que es lo relevante al momento interpretarlo.
Creo que ese dato se explica al menos por dos factores: el primero, ya lo mencioné, por la eliminación de las leyes orgánicas constitucionales. Particularmente, la mayor extensión en los capítulos que regulan los órganos constitucionales tuvo como objetivo resguardar su autonomía, que es esencial en un Estado de Derecho. Lo segundo, creo que persiste una desconfianza hacia el sistema político, de ahí que el texto sea tan insistente al momento de establecer numerosos mandatos al legislador, con el fin de que este, en el corto y mediano plazo, los desarrolle en detalle.
Me parece un diseño prudente, al menos por cuatro motivos. Primero, porque se establece un catálogo acotado de derechos sociales: educación, vivienda, salud, seguridad social y agua y su saneamiento. Segundo, se le entrega al legislador el mandato de establecer las prestaciones necesarias para su adecuado cumplimiento, con parámetros que la misma propuesta constitucional señala. Tercero, una consecuencia de lo anterior es que se ponen cotos a su cumplimiento vía acciones judiciales, pues se establece una única acción de cumplimiento para aquellas prestaciones expresamente establecidas por ley, prohibiéndose a los tribunales de justicia diseñar políticas públicas.
De esta forma, se refuerza la responsabilidad política que tiene el Presidente de la República en la Administración Financiera del Estado. Y cuarto, el mandato de progresividad y responsabilidad fiscal se establecen como criterios objetivos para evaluar su cumplimiento, lo que puede permitir el aseguramiento de las prestaciones en el tiempo.
La Comisión de Venecia, pronunciándose sobre este mismo tema, señaló que sí lo es, y concuerdo con esa opinión. Son las mismas bases institucionales las que convocan a instituciones estatales y privadas a promover el desarrollo progresivo de los derechos sociales. Eso sí, se puede prever que el proyecto de nueva Constitución refuerza la faz activa del principio de subsidiariedad, esto es, la acción del Estado en la provisión de prestaciones para la satisfacción de derechos sociales, lo que queda de manifiesto de la lectura del artículo 1° de la propuesta: el Estado no sólo debe “contribuir a crear” (con los privados) las condiciones sociales para la mayor realización espiritual y material posible, sino que también “crearlas”.
Además, en la misma disposición, se mandata al Estado para la “remoción de obstáculos” que impidan o dificulten la realización de la libertad, los derechos y la igualdad. Estos mandatos excluyen la pasividad del Estado. En consecuencia, entiendo que Estado y privados tendrán, al mismo tiempo, un rol activo en la satisfacción de las libertades y derechos constitucionales.
Según se puede apreciar en todos los capítulos orgánicos de la propuesta, efectivamente se evidencia un avance importante en la modernización del Estado. En particular, hay avances notorios en aquellas normas que regulan a la Administración del Estado, tanto a nivel central, regional y local. Destaco especialmente la creación de un organismo autónomo de evaluación de leyes y políticas públicas, que buscará que se materialice la calidad y eficacia de las normas administrativas generales desde una perspectiva técnica.
La propuesta apunta a tres mejoras importantes que podrían fortalecer el Congreso Nacional. La primera, apunta a evitar la fragmentación interna y a fortalecer a los partidos políticos, lo que podría tener como efecto menores costos de transacción en las negociaciones con el Ejecutivo, y por lo mismo, una agenda legislativa más expedita. En segundo lugar, se crean instituciones técnicas de apoyo al trabajo legislativo, para equipararlo en la información y evaluación de proyectos de ley con los órganos técnicos que tiene el Presidente de la República. Esto podría contribuir a mejorar los insumos para el debate legislativo. Y tercero, el estatuto de los parlamentarios contempla novedosas normas sobre responsabilidad en el cumplimiento de sus obligaciones, las que incluyen sanciones pecuniarias.
Entiendo que la Comisión Experta y el Consejo compartieron el diagnóstico de separar las funciones jurisdiccionales de las no jurisdiccionales. Donde se produjeron diferencias, fue en la solución. Las alternativas eran crear un Consejo de la Magistratura o establecer un modelo descentralizado y especializado de órganos autónomos que llevaran a cabo las funciones administrativas.
Finalmente se acogió esta segunda alternativa, dado que la experiencia comparada ha demostrado que los consejos de la magistratura tienden a ser capturados políticamente. La propuesta de nueva constitución establece una serie de resguardos para que eso no ocurra, por ejemplo, recurriendo al sortero como fórmula de elección de los integrantes de los órganos encargados de la gobernanza judicial.
Sí, es prácticamente la misma redacción, solo que se omitió la posibilidad que la Corte “asegure la debida protección al afectado”. Desconozco el motivo de la omisión, pero entiendo que queda igualmente subsumida en la exigencia de que la Corte “restablezca el imperio del derecho”, lo que supone asegurar el ejercicio de los derechos amparados por esta acción.
Me parece un texto que es respetuoso de las instituciones de nuestra historia constitucional y que se hace cargo de los desafíos presentes y futuros. Además, es un texto a fin con nuestra identidad y cultura constitucional. De votarse a favor la propuesta por la ciudadanía en el próximo plebiscito, las enmiendas tendrán que ir analizándose caso a caso una vez que se implementen sus normas y se contrasten con la realidad de cada momento histórico.
Los países no pueden estar permanentemente discutiendo sobre su Constitución. Esto produce incertidumbre y parálisis, lo que tiene un impacto en el funcionamiento de nuestro sistema democrático. De rechazarse la propuesta, por cierto, se puede retomar la senda del reformismo que ha caracterizado nuestra historia constitucional. Pero me queda la duda cómo esto se inserta en la urgencia de otras agendas legislativas más acuciantes para Chile en este momento; o si estarán en el Congreso Nacional los adecuados incentivos para avanzar en las materias que aborda el anteproyecto y la propuesta constitucional, en particular, aquellas que regulan a los propios congresistas y que son un engranaje importante para el funcionamiento del sistema político. A ello se suma, que los próximos dos años se iniciarán nuevos períodos eleccionarios. En este sentido, no es posible visualizar grandes certezas si prevalece el escenario que usted plantea.
Fuente: Diario Constitucional
