El 15 de julio de 2024 la Corte de Apelaciones de Santiago resolvió favorablemente un grupo de casos presentados por diversas compañías de seguros1 contra el Oficio Circular N° 1208, de 30 de abril de 2021, emitido por la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), entre otros actos administrativos impugnados de ilegalidad en conformidad al artículo 70 de la Ley N° 21.0002. Cabe recordar que los actos impugnados tenían por objeto ejecutar la ley de reforma constitucional N° 21.330, que reguló un mecanismo excepcional de retiro de fondos previsionales y de anticipo de rentas vitalicias, agregando la disposición transitoria quincuagésima a la Constitución, también llamada coloquialmente “Ley del Tercer Retiro”3.
El objetivo perseguido por el legislador, declarado en la misma disposición transitoria, era mitigar los efectos sociales derivados del estado de excepcional constitucional de catástrofe decretado a causa del covid-19. Este propósito se enmarcó en una política legislativa impulsada por el Congreso Nacional que, prescindiendo de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, establecida en el artículo 65, inciso cuarto, número 6 de la Constitución, usó su potestad constituyente derivada para modificar, en repetidas ocasiones4, las normas de seguridad social establecidas en la legislación vigente.
Ya publicada la Ley N° 21.330 se presentaron sendos requerimientos de inaplicabilidad ante el Tribunal Constitucional (TC) por las compañías de seguros afectadas5. De ellos, cuatro se acogieron (6-4) y tres se rechazaron por empate de votos (5-5). Las infracciones constitucionales constatadas en las sentencias estimatorias fueron al artículo 7°, artículo 19 N° 18 y N° 24, y artículo 65, inciso cuarto número 6, de la Carta Fundamental. En síntesis, ellas apuntan a que el Congreso Nacional había excedido su propia competencia, invadiendo las atribuciones legislativas del Presidente de la República, específicamente, su iniciativa exclusiva. También, el TC argumentó que el Congreso Nacional había dictado una ley bajo la apariencia de una reforma constitucional, pero cuya materia, de acuerdo a la Constitución, es de ley de quorum calificado; que había vulnerado el derecho de propiedad sobre contratos legalmente celebrados, y afectado la seguridad social de los beneficiarios, quienes sufrirán una merma en la protección social para la cual estaban originalmente destinados los fondos de que la ley dispone.
El voto que decidió el empate produciendo el rechazo de las inaplicabilidades, fue el del ex ministro Nelson Pozo Silva, quien acogió en los requerimientos roles N°s 11.230, 11.559, 11.560 y 11.683, pero rechazó los requerimientos roles N°s 11.350 y 11.633, pues estimó que los requirentes no lograron probar haber sufrido un perjuicio patrimonial y que el derecho de propiedad no amparaba “meras expectativas”.
Respecto de aquellas sentencias de inaplicabilidad acogidas por el TC, la Corte de Apelaciones de Santiago reconoció su efecto vinculante y de cosa juzgada en las gestiones judiciales pendientes en las que incidían, declarando ilegales los actos administrativos impugnados por haber quedado “sin sustento normativo” (c. 7° y 8° de los roles contenciosos administrativos N° 262-2021, N° 263-2021, N° 264-2021).
Sin embargo, en aquellas causas en que las acciones de inaplicabilidad fueron desestimadas (roles contenciosos administrativos N° 300-2021 y 338-2021), la Corte de Apelaciones tuvo que resolver un importante dilema: no apreciando diferencia alguna entre expedientes esencialmente idénticos procedió a realizar un control de constitucionalidad subsidiario a fin de reparar la injusticia material que se producía entre aquellos casos que sí contaban con sentencia de inaplicabilidad estimatoria y aquellos que no. Para ello, hizo suyos los argumentos de las sentencias del TC que sí habían acogido las acciones de inaplicabilidad.
Primero, la Corte sostuvo que los actos administrativos impugnados eran ilegales por infringir normas constitucionales. La sentencia argumenta que la Ley N° 21.330 “es de dudosa legalidad y constitucionalidad” por haber infringido, en su origen, la iniciativa exclusiva del Presidente de la República (c. 7° y c. 8°). Continúa arguyendo el fallo que “si dicha normativa nace al mundo jurídico de manera ilegal, pues contraría los preceptos constitucionales que el texto fundamental establece para la formación de una ley, mal puede ostentar la categoría de una “reforma constitucional”, y debe ser tratada como una norma de rango legal” (c. 9°).
En segundo lugar, la corte estimó que la CMF había actuado al margen de su competencia, pues en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 5 N° 1 de la Ley N° 21.000, para dictar instrucciones, fijar normas e impartir instrucciones, “vulneró legítimos derechos adquiridos por los destinatarios de esas órdenes, en particular las compañías aseguradoras” (c. 11°). Asimismo, la sentencia señala que la CMF no dio cumplimiento a su mandato legal, contenido en el artículo 1, inciso segundo, de la Ley N° 21.000, de velar por el correcto funcionamiento, desarrollo y estabilidad del mercado financiero. A juicio de la corte, la CMF debió representar las ilegalidades contenidas en la citada Ley N° 21.330, “pues altera ostensiblemente los efectos del contrato de renta vitalicia, y los desnaturaliza, obligando a las compañías de seguros a pagar a los pensionados sumas que no están previstas en el contrato, sin derecho a retorno o devolución e incorporando un falso concepto de la reserva técnica” (c. 11°).
Tercero, la sentencia declara que tanto los actos impugnados como la Ley N° 21.330 vulneran el derecho de propiedad consagrado a nivel constitucional. En este sentido, la corte señala que el contrato de renta vitalicia se encuentra definido por ley (artículo 2264 del Código Civil y artículo 62 del D.L. N° 3.500, de 1980). Por ello, “el contrato de renta vitalicia es un contrato típico o nominado, con una identidad y fisonomía propias, que lo distingue de otras fórmulas convencionales”, “los contratantes saben de antemano qué efectos produce el contrato de renta vitalicia, sin necesidad de cambios legislativos, pues se rigen por las leyes vigentes al momento de su otorgamiento”.
Que la Ley N° 21.330 alteró las características del contrato de seguro, “pues desconoció que las primas pagadas ya habían ingresado legítima y definitivamente al patrimonio de las compañías aseguradoras, con las cuales éstas hicieron sus cálculos e inversiones, justamente para poder cumplir sus compromisos futuros”. Además, al disponer la referida ley una transferencia de recursos que ingresó al patrimonio de las aseguradoras a título de pago de la respectiva prima, desvió el objeto del contrato, el cual es en beneficio exclusivo de una persona “y no una razón de interés social o utilidad pública” (c. 12°). En consecuencia, la sentencia concluye que la Ley N° 21.330 y los actos administrativos impugnados afectaron la intangibilidad de los contratos, sin mediar acto expropiatorio, alterando el ejercicio de derechos personales o créditos adquiridos “adueñándose el legislador de (la) facultad de disposición que tiene las compañías aseguradoras para administrar los ingresos que han percibido legítimamente a título de primas, desprendiéndose, en lo que se denomina “retiro” de dineros que habían ingresado a su patrimonio” (c. 12°).
Concluye el fallo que los argumentos esgrimidos en defensa de la legalidad de los actos impugnados se basan en la supremacía constitucional de la Ley N° 21.330, la cual la corte rechaza, agregando que tampoco se logra desvirtuar la vulneración del derecho de propiedad.
Como se anticipó, los argumentos de la corte parecen apuntar a una necesidad de hacer justicia material. Donde existía la misma razón, debía aplicarse la misma disposición, o, en este caso, la misma decisión. De esta forma, al haber fracasado el control que le correspondía ejercer al TC, la Corte de Apelaciones se erigió como el último bastión de garantía del Estado de Derecho. Para ello, acomodó el conflicto jurídico de una forma cercana a su propia competencia, esto es, lo planteó como un conflicto entre normas jurídicas de igual rango (Ley N° 21.330 y Ley N° 21.000) y dotó al reclamo de ilegalidad de la Ley N° 21.000 como una acción especial de amparo de derechos fundamentales.
Esta jurisprudencia fija un paradigma respecto a la discusión de quién debe resolver los vicios de forma de la ley6. Al no existir una disposición constitucional expresa que los sanee una vez publicada la ley, el TC es el órgano encargado de su control. Desconocer este ámbito de su competencia le entrega al Poder Judicial una dudosa atribución subsidiaria que no logra acomodarse del todo en el sistema de distribución de competencias que dispone nuestra Constitución Política. En este sentido, es esperable que en futuros casos el TC mantenga su jurisprudencia favorable al control represivo de vicios de forma, pues, como también argumentó la Corte de Apelaciones, en los casos concretos este tipo de vicios inescindiblemente traen aparejadas vulneraciones a derechos constitucionales.
1 El único caso que contó con una decisión desestimatoria fue el rol de protección N° 25.119-2021. La Corte argumentó que la ilegalidad alegada ya había sido impugnada vía reclamo de ilegalidad, de modo que omitió pronunciarse respecto de la acción de protección. El reclamo de ilegalidad sí fue acogido (contencioso-administrativo N° 262-2021).
2 En algunos expedientes también se impugnó la Norma de Carácter General N° 453, de 30 de abril de 2021; la Resolución Exenta N° 2785, de 28 de mayo de 2021; el Oficio Ordinario N° 32.596; la Resolución Exenta N° 3074, de 15 de junio de 2021; el Acuerdo del Consejo de la CMF alcanzado en la sesión extraordinaria N° 2.340, de 30 de abril de 2021; el Oficio Electrónico OFORD N° 311206, SGD N° 202105018465 y el Oficio Electrónico OFORD N° 32596, SGD N° 2021050190789.
3 En virtud de dicha ley se autorizó a los pensionados o sus beneficiarios por renta vitalicia a adelantar de forma voluntaria, por una sola vez, el pago de sus rentas vitalicias hasta por un monto equivalente al 10% del valor correspondiente a la reserva técnica que mantenga el pensionado en la respectiva compañía de seguros, para cubrir el pago de sus pensiones, con un tope máximo de 150 unidades de fomento. Este retiro se imputaría al monto mensual de sus rentas vitalicias futuras, a prorrata, en forma proporcional y en igual porcentaje que aquel que represente el monto efectivamente retirado.
4 Ley N° 21.248, de 30 de julio de 2020 que agregó la disposición trigésima novena transitoria a la Constitución Política (“primer retiro”); boletines N° 13.736-07, N° 13.749-07 y 13.800-07, refundidos, declarados inconstitucionales por sentencia del Tribunal Constitucional rol N° 9797, de 30 de diciembre de 2020, por vulneración de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República y el derecho a la seguridad social; Ley N° 21.306, de 4 de diciembre de 2020 (“segundo retiro”). Esta ley tuvo la particularidad de haber sido iniciada mediante mensaje y sin modificar la Carta Fundamental, razón por la cual se ajustaba a los preceptuado en los artículos 19 N° 18, inciso segundo, y 65, inciso cuarto, N° 6 de la Constitución. Finalmente, la Ley N° 21.330 (“tercer retiro) que fue impugnada por el Presidente de la República, vía requerimiento de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, inadmitido a tramitación (STC rol N° 10.774-2021).
5 Las acciones se dirigieron en contra del artículo único, incisos decimosegundo, decimotercero y décimo cuarto, de la Ley N° 21.330, que regulan el anticipo de un porcentaje de la renta vitalicia que puede solicitar el beneficiario.
6 Las apelaciones que se dedujeron en contra de las sentencias que resolvieron los reclamos de ilegalidad fueron declaradas inadmisibles en virtud del inciso penúltimo del artículo 70 de la Ley N° 21.000. En efecto, de conformidad con esta disposición, el recurso de apelación sólo es procedente respecto de la sentencia que rechaza el reclamo de ilegalidad.
Fuente: El Mercurio Legal.
